Après les inondations de 2024 dans la ville de Porto Alegre (Rio Grande do Sul, Brésil), des équipes de la Banque interaméricaine de développement (BID) et du Humanitarian OpenStreetMap Team (HOT) ont évalué les dommages dans les zones inondées de la ville. Elles ont classé les zones selon le risque d’inondation, des plus touchées à celles les moins susceptibles d’être de nouveau inondées, et ont fait de la région des îles, située en contrebas, la priorité absolue, en raison des crues et décrues récurrentes du fleuve. Elles se sont rendues dans des unités de santé, des écoles et des centres d’action sociale, et ont conçu un formulaire en ligne à l’aide d’une technologie ouverte, KoBoToolbox, afin que les agents municipaux puissent signaler le niveau des dommages. Bâtiment par bâtiment, l’équipe a ensuite géré et organisé ces données pour constituer la base de référence utilisée pour estimer l’investissement nécessaire à la planification.

Quelques mois plus tard, ces données sont devenues les indicateurs clés et les éléments budgétaires qui ont défini le coût réel de l’investissement de 161 millions de dollars US dont Porto Alegre avait besoin pour reconstruire ses infrastructures sociales. Leur impact direct est concret : 36 établissements de santé réhabilités ou construits, 18 écoles réhabilitées, 23 centres de protection sociale réhabilités ou construits, ainsi que de nouveaux espaces communautaires et des logements pour personnes âgées, accompagnés de programmes qui bénéficient à 9 600 élèves, 6 000 enfants d’âge préscolaire, 6 000 personnes en situation d’extrême pauvreté et 6 500 jeunes et adultes. Le contrat entre la BID et la municipalité de Porto Alegre a été signé à peine onze jours avant la clôture du délai administratif.

Les inondations à Porto Alegre

Le 27 avril 2024, après deux semaines de pluies intenses dans l’État du Rio Grande do Sul, la rupture du barrage hydroélectrique 14 de Julho a aggravé une situation déjà critique. Plus de 160 000 personnes ont été touchées, près de 94 000 logements ont été endommagés, environ 420 bâtiments publics ont été partiellement ou totalement détruits et plus de 1 000 kilomètres de routes publiques ont été mis hors service. Le Guaíba a atteint des niveaux records et a inondé le centre historique de Porto Alegre pendant plus d’un mois.

La BID et la municipalité de Porto Alegre collaboraient déjà avant la catastrophe pour améliorer des écoles, des centres de santé et des structures de services sociaux, ce qui avait permis d’établir la relation nécessaire pour pouvoir réagir. Ce prêt, approuvé auparavant, est devenu la base de la reconstruction, mais son périmètre initial ne correspondait plus à ce que les inondations avaient détruit. Il a donc fallu le reformuler pour le réorienter vers le relèvement, ce que la banque n’avait fait qu’une seule fois auparavant dans toute son histoire.

Des données de terrain pour une décision contre la montre

« Il nous fallait beaucoup d’informations pour que cela soit approuvé par un Conseil d’administration qui avait déjà approuvé un format d’opération, et plus encore pour que le gouvernement fédéral l’approuve aussi », explique Gabriela Couto, ingénieure et analyste des opérations à la Division de l’éducation de la BID. Au Brésil, tout prêt international nécessite deux approbations : celle de la banque elle-même et celle du gouvernement fédéral. Il s’agissait d’une exigence particulièrement délicate, car Porto Alegre ne disposait pas, à ce moment-là, de la marge budgétaire nécessaire pour contracter des prêts internationaux.

Ce qui a rendu possible cette double approbation, c’est précisément une enquête d’évaluation des dommages que l’équipe a menée sur le terrain. Il s’agissait d’un exercice de grande ampleur qui, en temps normal, aurait demandé des mois de cadrage, de développement et de mise en œuvre, mais l’indépendance et la rapidité des outils open source ont permis de le réaliser au cours d’une seule mission intensive, grâce à la conception rapide de l’outil de collecte, à une collecte de données agile et à des remontées d’information réparties avec les agents municipaux. Cette rapidité a été déterminante, car elle a permis d’échapper à un piège administratif bien trop courant : un gouvernement submergé par la crise, sans capacités disponibles, doit malgré tout produire une documentation de terrain solide, coûteuse en budget et en temps de travail, simplement pour demander les fonds qui lui permettraient d’agir.

La principale annexe utilisée pour justifier l’opération devant le Conseil d’administration de la banque et le gouvernement fédéral était une carte : la répartition spatiale des équipements sociaux existants, de ceux déjà couverts par l’opération et de ceux qui pouvaient y être ajoutés. « Nous avons construit une carte qui nous indiquait ce que nous allions construire, ce que nous allions remettre en état et ce qu’il était impossible de récupérer », raconte Gabriela. « Tout cela était géoréférencé, et nous l’avons utilisé comme annexe technique sur les infrastructures. »

Une carte claire de ce qu’il fallait reconstruire, et où

Le financement était soumis à une échéance impérative : le 31 décembre 2024, date de clôture de l’exercice budgétaire et de la période législative au cours de laquelle le gouvernement fédéral pouvait autoriser l’opération. Si le contrat n’était pas signé avant cette date, il n’y aurait pas de seconde chance cette année-là : le processus sortirait des délais et devrait reprendre depuis le début lors du cycle suivant, sans aucune garantie sur les conditions.

L’équipe a signé le 20 décembre. L’opération renforce l’évaluation et le relèvement de quatre réseaux de services qui agissent de manière coordonnée pour venir en aide aux personnes les plus touchées par les inondations :

• Santé : 36 réhabilitations et constructions, des équipements pour les établissements et des programmes de santé mentale destinés aux femmes touchées par les inondations, en particulier les mères et les cheffes de famille, avec des séances de thérapie et des groupes de soutien.
• Éducation publique : 18 écoles réhabilitées, du soutien scolaire pour 9 600 élèves, y compris des élèves en situation de handicap, et l’accès à l’enseignement préscolaire pour 6 000 enfants.
• Protection sociale : 23 centres réhabilités ou construits, des programmes pour 6 000 personnes en situation d’extrême pauvreté, un accompagnement des personnes sans domicile et un centre d’hébergement pour les futures urgences.
• Développement social : des logements pour les personnes âgées dont les habitations ont été les plus touchées, 3 espaces communautaires et sportifs réhabilités et des formations professionnelles pour 6 500 jeunes et adultes dans des secteurs à forte demande.

Ce qui a rendu cette rapidité possible, ce ne sont pas seulement les données elles-mêmes, mais la méthode qui les sous-tend : au lieu de faire passer la collecte de données par les circuits administratifs habituels, où, selon les mots de Gabriela, une demande « resterait des semaines sur le bureau de quelqu’un », les équipes de terrain ont recueilli les informations directement avec l’outil open source KoBoToolbox, avec l’appui de HOT en tant que partenaire externe, affranchi des cloisonnements administratifs. Ce changement exigeait moins de nouvelles idées que de nouvelles capacités : celle de collecter et d’organiser des données au rythme qu’imposait l’échéance. « Nous n’avons pu signer ce contrat que parce que nous avons tout fait beaucoup plus vite que d’habitude, et ce sont les informations techniques qui nous l’ont permis », affirme Gabriela. Une reformulation de ce type prend généralement environ un an. Celle-ci a pris six mois.

Cette marge n’était pas seulement une question de rapidité administrative. Selon Gabriela, elle découlait directement du fait de disposer, dès le départ, d’une carte claire de ce qu’il fallait reconstruire et où : c’est la différence entre défendre un montant à l’aide d’une liste vérifiable d’établissements et tenter de le défendre sans rien de concret à présenter. L’opération s’élevait à 161 millions de dollars US, et le gouvernement fédéral avait clairement indiqué que seules les activités liées au relèvement de Porto Alegre pouvaient être maintenues. Disposer d’une liste claire de ce qui serait construit, rénové ou remplacé a permis d’estimer les coûts et de préserver ce montant. C’est la carte qui a donné une assise solide à ce chiffre.

C’est cette première carte détaillée qui a permis à l’équipe d’assurer le suivi de chaque bâtiment : savoir lesquels étaient déjà pris en charge par un autre bailleur de fonds et lesquels avaient encore besoin de la BID.

La carte a également orienté ce qui est construit, et où. Dans la région des îles, où le fleuve monte et descend chaque année, la municipalité acquiert des unités mobiles de santé et d’action sociale capables de partir avant l’arrivée de l’eau et de revenir après la décrue. Des centres de refuge climatique seront construits sur des terrains plus sûrs, après que l’inondation a montré que les deux stades de la ville, ses lieux d’hébergement d’urgence habituels, se trouvaient au bord même du fleuve. Par ailleurs, les nouvelles installations sont conçues pour résister aux futures inondations. Les données recueillies avec les agents municipaux, et ouvertes à toutes les parties, aident la ville à se préparer au prochain événement, et pas seulement à se relever de celui-ci.

Arriver à temps avec les bonnes informations a donné à la municipalité de Porto Alegre, dès le premier jour, un prêt dimensionné à partir de données réelles de terrain : la base sur laquelle la ville a pu commencer à reconstruire et continuer à prendre des décisions bien après.

Céline Jacquin, responsable principale pour l’Amérique latine, souligne : « Ce calendrier a été tenu grâce à la nature même de ces données : ouvertes, partageables, conçues pour être réutilisées plutôt qu’enfermées dans le système ou le service d’une seule institution. C’est la logique sur laquelle repose un écosystème open source, et c’est ce qui permet à l’information de circuler aussi vite que l’exigeait la situation : collectée, ajustée et exploitée directement, sans attendre des autorisations ni que des systèmes propriétaires se mettent à jour. »

En situation de crise, cette rapidité n’est pas un confort : elle peut faire la différence entre une réponse qui arrive à temps et une réponse qui ne se concrétise jamais. Une crise a plus d’un visage. « Les gens vivaient encore dans la boue, les écoles restaient fermées pour une durée indéterminée, explique Céline Jacquin, responsable principale de HOT pour l’Amérique latine, et, dans le même temps, un prêt international obéit à des échéances précises et immuables. » Ce sont les données ouvertes qui ont permis à la réponse de Porto Alegre de tenir le rythme sur ces deux fronts. Ce rythme comptait, car derrière l’échéance, il y avait plus de 160 000 personnes touchées par les inondations et une ville qui avait besoin d’écoles, d’unités de santé et de services sociaux capables de résister à la prochaine crise. Le gouvernement, les partenaires de développement et les équipes de terrain ont pu agir de manière coordonnée parce qu’ils partageaient les mêmes données.